발해가 지향한 황제국 체제는 3성 6부의 중앙 관제와 봉작제를 통하여 확인할 수 있다. 당이 강성하던 8세기 무렵 당 주위에는 돌궐, 토번, 회흘, 신라, 남조, 그리고 발해 등의 국가 존재하였다. 그 가운데 당과 같은 위계의 3성 6부제를 운영한 것은 발해가 유일하다. 돌궐, 토번 등은 부침을 거듭하며 본래의 유목 국 가 체제에서 벗어나지 못하였고 신라 역시 전통적 정치 체제를 고수하였다. 발 해와 남조만 당의 관제를 수용해 자체적으로 변용하였는데, 남조가 당을 의식하 여 그 격을 낮춘 반면, 발해는 운용상 차이는 있지만 관료 기구의 격에 있어서 는 황제국인 당과 똑같이 설정한 사실은 주목할 만한 부분이다. 봉작제는 천자가 천하를 다스린다는 명분으로 신료들을 편제하고 대우해 주는 일종의 명예직으로 활용된다. 발해 역시 당제를 모방한 봉작제를 시행하였다. 당 이 왕[친왕]를 정점으로 개국남까지 9등급으로 구성된 봉작 체계를 갖고 있었던 반면, 발해는 공[현공], 후, 백, 자, 남의 5등급을 기본으로 하고 그 상위에 왕자 들에게만 수여된 국공 혹은 군공이 존재하는 형태였을 것으로 파악된다. 그리고 제11대 대이진 대부터 왕작을 신설하였거나, 기존 국공 혹은 군공을 왕작으로 바꾸는 변화가 일어났을 것으로 추정된다. 그 제도의 시작은 다른 중앙 관제가 정비되는 제3대 문왕 대부터로 봄이 자연스럽다.